大连理工大学法律系 陈国栋
海南省三亚食品药品监管局破获的这两起案件既表现了药监管理中药监部门与公安机关、检察院、法院等部门联合执法的必要性，又表现了这一联合的复杂性。
其必要性有两点。
其一，行政处罚不能有效制裁药事违法，不能完全震慑违法犯罪分子，国家为此必须建立行政刑罚制度，以刑罚来打击、制裁严重违背药品管理秩序的违法犯罪分子。如果没有这一制度，那么就会如本案中办案部门所言，“在一定程度上会助长犯罪份子的嚣张气焰,犯罪分子会另起炉灶继续从事不法行为，侵害人民群众用药安全的合法权益”。但是，药监部门作为药品监管部门，其本职工作是确保良好的药品研发、生产、销售与使用秩序，而不是社会治安，兼之刑罚严重影响公民基本权利，故药监部门缺乏对人口进行强制的权力，这就使得药监部门为实现更好的药品管理秩序，就必须联合刑罚部门联合执法。具体而言，需要由公安部门对犯罪嫌疑人实施人身控制以防其逃跑及刑事侦查，需要检察部门实施公诉，需要法院对犯罪分子做出刑事判决。在这个意义上，没有司法机关的支持，药监部门不可能既不让违法者逃之夭夭，又能依法行政。
其二，即使不需要司法强制权力，药监部门也需要联合其他部门，尤其是公安机关联合执法。通常情况下，药监部门是通过对药品的研发、生产、销售与使用环节的监管，来实现对违法犯罪分子的监管的，我们目前所建立的药品GMP、GSP等制度以及药监的主要场所是药店、企业与医院便典型地表现了这一思路。然而，这种监管手段对于药品行业中的正规军是有效的，因为他们总是在明处，目标明确，不会逃不会跑，人与药难以分离，抓住药就等于抓住人。但对于那些游击队则很难奏效，因为他们总是躲在暗处，如果没有被举报或是假药在流通环节没被药监部门逮到就难以发现，而且他们喜欢打一枪换一个地方，人与药很容易脱离，逮到药也不意味着能逮到人。在这样的情形下，就不能完全依靠那种以药管人的思路，而必须辅之于对人口的直接监管思路，通过对人的监管来实现对药品的监管。而药监部门恰恰缺乏这种人口监管能力，它既不能对社会人口信息进行收集、分析，也不能到各种人口居住、工作场所进行全方位监控，因此，没办法通过对人的监管来发现那些违法经营药品的行为。而人口管理恰恰是公安机关的强项。公安机关不仅拥有人口管理所需的强制权，比如进入各种场所进行盘查、收集信息的权力，而且还拥有辖区内各种场所、各类人口的丰富信息，药监部门如果能够与公安机关实现信息共享，对相关信息进行分析，就能够对辖区内的药品经营情况有一个更全面、更深入、更细致的了解，就很可能对那些违法行为做到及早了解及早处理，将药事违法行为扼杀于萌芽之中。
其复杂性有二点。
其一，如何提高药监部门联合这些机关进行药事监管的责任性与积极性。从本质上说，为了实现良好的药事行政管理，药监部门应当积极主动地运用一切能够消除药事违法犯罪现象的手段，积极参与一切能够打击制裁药事违法犯罪活动的行动，比如及时将那些涉嫌犯罪的药事违法案件移交给司法部门，比如此后依然积极在行政刑罚程序中出工出力献言献策。但是，在部门分工的层面上，一旦司法机关接手药事违法案件，就不再是行政案件而只是刑事案件，不属于药监部门管辖范畴，药监部门就等于转移了责任了，因此在行政刑罚程序中发挥什么角色、起什么作用，几乎就完全由药监部门自己决定了。在本案中，药监机关积极参与司法程序，是因为该部门有尽责之心，没有狭隘地停留在部门分工层面。但是，这不代表着每地每时每个药监部门都有这种责任心——相反，当前行政管理中一大痼疾就是行政机关对经济犯罪执法不严、有罪不究、打击不力，实际发生多、查处少；行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少；查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯和职务犯罪分子少，而目前尚无完善的制度来保证并提高药监部门在药事行政刑罚案件中的责任心与积极性。因此在药事行政管理中如何调动药监机关与其他部门联合监管的积极性，如何使行政部门参与且积极参与司法程序，是一个需要认真思考、亟待解决的问题。检察系统有同志提出加强检察院对行政处罚的监督权，获得对行政处罚的知情权、干预权，以此来解决行政机关自查自罚的行政处罚模式下是否移送涉嫌犯罪案件取决于行政机关的自觉性，从而导致以罚代刑的现象屡禁不止。这一思路值得研究。
其二，如何提高联合的科学性、规范性与效率性。在本案中，公安局负有侦查取证的权力和职责，但是缺乏足够的人力与物力，而药监部门则有充足的人力，但又没有相应的权力和技术及知识，最后通过这两个机关的积极配合，解决了这一问题。这就给我们提出一个问题，即如何有效整合执法资源，如何提高联合的规范性、科学性与效率性，做到合成一个拳头打击违法犯罪，消除那种因配合不力、各部门各自为战结果白白消耗资源还使得违法犯罪分子逍遥法外的现象。进一步说，是维持目前的药事行政机关负责行政处罚、刑罚部门负责刑事处罚，部门之间努力建立良好的行政处罚与行政刑罚的协调与配合机制，还是重新建构目前的行政刑罚体制，让药监部门也有相应的行政刑罚权力与技术，都值得思考。另一方面，行政部门与司法部门的配合，不能仅仅停留在司法程序环节，而应该在广阔的领域内进行合作，比如司法部门向药监部门提供与药监相关的人口信息，在行政程序环节就实现联合监管，但这种层次的联合监管如何实现规范化、效率化也是一个复杂的问题。
