本报记者 王春梅
2004年3月31日颁布的欧盟《传统植物药注册程序指令》规定，所有在欧盟市场销售的植物药都必须按照这一新的法规注册，并得到上市许可。同时，该指令规定了7年的过渡期，允许以食品等各种身份在欧盟国家市场销售的草药产品销售至2011年3月31日。在此期间，已有30年安全使用历史，并在欧盟市场有15年使用历史的草药可申请简易注册程序。7年大限将至，我国还没有一种中药在欧盟取得药品身份——
前不久，在中国医药国际交流中心主办的欧盟植物药法规及注册实践研讨会上，欧洲药品审评局草药药品委员会主席科勒博士、草药药品委员会委员诺斯博士以及英国药品和健康产品管理局的苏珊·哈里斯女士等6名演讲者，为我国食品药品监管部门、药品研究机构和制药企业的代表介绍了欧盟植物药管理的最新法规和准入要求。
科勒博士等人均是欧盟植物药领域的“重量级人物”，他们不远万里来到中国进行演讲，从某种意义上说，体现了欧盟药品审评机构对中药产品的重视。
欧洲是世界上最大的植物药市场之一，也是我国中成药出口的主要目的地之一。尽管因为进入不了欧盟各国的主流医药市场和医疗保险体系，我国中药出口数量有限，但出口额仍连年增长。记者从中国医药保健品进出口商会获悉，2008年，我国对欧盟各国的中药出口额为1.93亿美元，比2003年增加了1.24倍。其中中成药出口额为1324万美元，比2003年增加了1.13倍。全欧洲中医药学会联合会的统计数据显示，目前在欧盟各国，中医药从业人员已达10万人，中医药为当地居民防病治病发挥了重要作用，对促进当地经济发展也颇有贡献。
2011年3月31日以后，目前在欧盟市场上以食品、保健品、植物药原料或农副土产品的方式流通的中药不得不撤下货架的话，一方面我国中药行业要蒙受巨大损失，另一方面，欧盟各国居民也将深受影响。与此同时，欧盟各国的中医诊所也将面临“有中医无中药”的尴尬处境，有着数千年历史的中医药将无法继续在欧盟各国立足。
欧盟《传统植物药注册程序指令》在2004年颁布之初，国内中药界不少人士曾认为，这意味着欧盟承认了草药的法律地位，为中药在欧盟各国作为药品进行注册提供了良好的契机，一旦中药在欧盟各国市场实现了从“食品”到“药品”的华丽转身，其价格必将大幅度上涨，中药出口将迎来明媚的春天。如今看来，这种观点有些过于乐观了，欧盟《传统植物药注册程序指令》从理论上为中药以药品身份进入欧盟市场提供了可能，但是其附加的一系列苛刻条件，却让中药至今难以梦圆欧洲。
法规：绕不过去的关卡
在欧盟植物药法规及注册实践研讨会上，科勒博士演讲的主题是《欧盟关于传统植物药产品的最新立法》。他首先回顾了欧盟《传统植物药注册程序指令》的立法过程。这一对我国中药出口具有深远影响的法规自颁布之日起，就受到我国政府部门、相关协会和企业的高度关注。早在2004年9月，国家中医药管理局就组织国内相关科研院所、高等院校和骨干企业的30多位专家专程赴欧洲进行考察。回国后，这些专家认真翻译了欧盟《传统植物药注册程序指令》及其他法规、技术指南，并编写了《欧盟草药药品注册指南》。
据了解，在欧盟《传统植物药注册程序指令》颁布之前，如果草药药品欲获得进入欧盟市场的许可，必须提供与药品有关的理化、生物或微生物学、药理学、毒理学及临床试验等方面的技术资料，以证实该药品的质量、安全性和有效性。相关注册程序不仅复杂，而且更重要的是实验和临床观察的成本很高，若欲获得上市许可，需要投入大量资金。
欧盟《传统植物药注册程序指令》的一大特色是简化了注册程序，该指令明确规定，基于长期应用和实践而得出药品的有效性存在一定的合理性，因此对于具有悠久使用历史的药品，在一定条件下可以免做临床试验。同时，如果根据药品传统使用的情况，证明在特定情况下使用没有毒副作用，其临床前研究也是不必要的。
由于中药都有长期的使用历史，因此，上述注册程序的简化被认为是有利于中药进入欧盟市场的。然而，该指令对草药药品简化注册程序有诸多限制条件。
首先，申请注册的产品必须是草药药品。这种草药药品的定义是：以一种或多种草药物质、一种或多种草药制剂以及一种或多种草药物质与一种或多种草药制剂复方作为唯一活性组分的任何一种药用产品。也就是说，申请简化注册的传统草药药品中的活性成分只能是草药物质、草药制剂或者其组合，不包含其他的非草药物质。因此，中药中的一些矿物药、动物药一般是不允许申请简化注册程序的。
其次是对于传统应用年限的要求：应当有文献或者专家证据证明该草药药品在申请日之前至少有30年的使用历史，其中包括在欧盟内至少有15年的使用历史。
第三是适应证的限定。尽管欧洲和北美国家没有草药适应证目录，但是他们普遍认为草药的适应证不应当是那些急症、重症或者危及生命的疾病。因此，该指令指出，符合简化注册程序的草药“要有适合于传统草药药品的独特适应证，它们应当被设计为不需要医师的诊断、处方或治疗监视，便可依照其用途而使用。”
第四，该草药药品必须是口服、外用或吸入制剂。这意味着，中药注射剂将不能作为传统草药药品通过简化注册程序进入欧盟国家药品市场。
中药若欲进军欧盟市场，《传统植物药注册程序指令》是一道绕不过去的关卡。按照常规注册要求，中药很难在欧盟各国上市，7年过渡期内通过简易注册，是中药进入欧盟市场的最好机会。“简化申请是我国中草药产品出口欧盟各国的机会。”中国中医科学院研究员叶祖光教授是2004年赴欧洲考察的专家之一，近年来，几乎每逢有中药企业参加的论坛，叶祖光都积极呼吁我国中药企业把握良机，取得进入欧盟市场的合法身份。“如果错失良机，以后再想进入欧盟主流市场，难度就太大了。”
然而，简易注册的诸多条件限制让国内很多中药企业望而却步。很多人认为，欧盟市场的大蛋糕固然诱人，但是这块蛋糕太“硬”了，不是谁想吃谁就能吃得动的。
障碍：三大门槛难逾越
记者在采访中了解到，中药叩开欧盟大门的障碍主要集中在三个方面：一是企业无法提供产品在欧盟市场具有15年使用历史的证明；二是在欧盟注册药品的生产企业必须通过欧盟的GMP认证，企业为此要支付高额的认证费用，中小企业对此难以承受；三是欧盟《传统植物药注册程序指令》对草药适应证规定得过于狭窄，让一些企业觉得，即便付出高额成本叩开了欧洲大门，也没有多少利润可图。
门槛之一：能否拿得出15年使用证明？
在欧盟市场具有15年使用历史的证明，被认为是中药进入欧盟市场最大的障碍。事实上，一些在中国药典记载超过15年、不含毒性药材、现在仍然广泛应用的经典中成药，如六味地黄丸、乌鸡白凤丸等，早在1995年之前就已经进入欧盟市场。然而，连同仁堂这样已有300多年历史的老字号，也难以提供在欧盟各国市场具有15年使用历史的证明，这是因为在国外销售的最好证明是海关的通关记录。但是在2004年以前，我国中药出口欧盟各国的海关记录都是按照食品等身份而不是按照药品来登记的。而且，在2000年之前，中国海关在出口放行时仅要求按中成药或中药饮片的统一编码进行申报，企业没有单个品种的出口记录。
门槛之二：能否通过欧盟的GMP认证？
目前，我国尚无一家中药制剂生产企业通过欧盟的GMP认证。但是叶祖光研究员和中国医药保健品进出口商会副会长刘张林均认为，对很多中国中药企业来说，欧盟的GMP认证并非高不可攀。
“国内很多中药企业都具备冲击欧盟GMP认证的条件。我国药品GMP也正在酝酿修改，认证后的管理也在不断加强，我国药品GMP认证及管理与发达国家之间的差距正在不断缩小。如果中药企业能提前通过欧盟的GMP认证，也有利于国内市场的开拓。”刘张林说。
门槛之三：10亿元巨额门票值不值？
与简易注册成本相比，在2011年以后，中药在欧盟各国注册的成本将提高数十倍甚至上百倍。中药取得进入欧盟各国的“入场券”究竟要花多少钱？“10亿元门票”这一通用说法是英国麦迪斯国际有限公司业务总监詹姆斯·卡梅隆计算出来的：在申请注册之前，中国企业先得对生产设施进行升级以通过欧盟的GMP认证，花费从1000万元人民币（下同）到数千万元不等；欧盟的药品监管部门到生产现场察看验收，约需300万元；提交申请后需进行药品临床试验，一期大约是1000万元，二期和三期分别为3000万元和8000万元，四期的花费更在1亿元至3亿元之间。再加上前期的微生物学实验及药理学和毒理学实验，总花费约在10亿元左右。
天津天士力集团自2004年以来，一直在跟踪研究欧盟的药品注册法规。该公司一位不愿透露姓名的人士认为，15年的欧盟市场使用历史并不是最大的障碍，欧盟关于中药适应证的规定对将来市场推广的不利影响才是最大的问题。因为如果提供不出使用年限的相关证明，仍然可以按照常规程序，在准备产品的专论后，先行提交草药委员会，由该委员会确定该产品是否可以按照传统简化注册条件进行注册。但是，在花费高额费用提出申请以及通过欧盟的GMP认证之后，中药企业可获得的市场回报却可能会很低。因为欧盟《传统植物药注册程序指令》规定的适应证非常狭窄，而且，很多用中医术语来表达的中药适应证并不能为欧盟药审机构所理解和接受。中药只能用于治疗一些轻微病症，而糖尿病、高血压等疾病则不能使用中药，这将限制中药产品的应用。这也是导致很多国内中药企业对于在欧盟注册持观望态度的一个重要原因。
图为近日在京举办的欧盟植物药法规及注册实践研讨会。杨胜 摄
对策：多方合力求突破
业内人士普遍认为，推进中药进入欧盟市场，需要政府部门、行业组织和企业的共同努力。
国家食品药品监管局所属的中国医药国际交流中心举办欧盟植物药法规及注册实践研讨会，不仅建立了与欧盟药品监管机构的联系，使我国食品药品监管部门、药品生产企业和科研院所的代表了解了欧盟植物药注册法规及其最新变化，还增强了一些国内企业进军欧盟植物药市场的信心。
国家食品药品监管局药品注册司司长张伟在接受记者采访时表示，进一步开展药品注册法规的对外交流与合作，尤其是加强中药天然药注册法规方面的沟通交流，是药品注册司近年来的一项重点工作。国家食品药品监管局已经与欧盟工业与企业总司达成合作框架，并将着力加强与欧盟药品审评机构的沟通，建立合作机制，为推动中药进入欧盟市场搭建平台。在国家食品药品监管局的积极推进下，有关中药材载入法国药典标准的相关研究工作已经启动。这是根据国家食品药品监管局和法国医疗用品卫生安全管理局合作协议实施计划进行的。中国药品生物制品检定所负责中药化学对照品及其标准的起草、修订和毒理等工作，中国方面与英国药品监管部门合作起草《英国药典》中药材专论的工作也已经启动。
此外，在促进我国GMP认证与欧盟、美国GMP认证的互认方面，国家食品药品监管局也将有所作为。
叶祖光认为，中药进入欧盟的药典是突破15年欧盟市场使用历史这一障碍的有效途径。“进入欧盟各国的药典，进入相当于标准的专论，或者进入欧盟传统药名录，就相当于进了‘红名单’，不需要再提供15年欧盟市场使用历史的证明。”叶祖光认为，推进这项工作需要国家食品药品监管局、国家中医药管理局等相关部门以及中国医药保健品进出口商会等行业协会积极发挥作用。
刘张林在接受记者采访时反复强调一个时间概念：2019年——如果欧盟新指令能将时限推迟到2019年，那么，中国企业自2004年开始积累相关贸易证据，到2019年刚好是15年，可以满足在欧盟进行简化注册的要求。
刘张林说，中国医药保健品进出口商会一直在进行各种努力，希望欧盟能推迟上述时限，但是从目前的情况看，欧盟改变法规的可能性很小，中国方面所做的各种努力，更大的意义在于促使欧盟药品审评机构思考这一问题，并提出相应的解决方案。
中药西行之路虽然漫长，但也并非不可行。令人感到兴奋的是，我国中药在欧盟注册有望实现零的突破。刘张林近期在出访荷兰时了解到，我国一家中药生产企业的中成药简易注册申请已经通过了荷兰药品监管部门的审查，目前这家企业正在全力准备迎接欧盟的GMP检查。如果这家企业能顺利通过欧盟的GMP认证，我国将出现第一个以药品身份进入欧盟市场的中成药。
刘张林在出访中发现，荷兰政府对推动中医药进入荷兰和欧盟市场非常重视，此次成都这个中成药在申办简易注册的过程中，不仅得到了荷兰SU生物医药公司的全力帮助，而且得到了荷兰药品监管部门的悉心指导。为此，刘张林建议我国中药企业在欧盟选择合适的国家进行注册，比如荷兰、英国、匈牙利、瑞典等国，民众对传统医药尤其是中医药的认知度比较高，政府相关主管部门对加强传统医药监管的工作力度也比较大，因此，可以把这些国家作为首选。
“中药国际化不是简单的产品出口。”江苏康缘药业科研总监王振中认为，应将行业标准与国际标准接轨，产品的安全性、有效性、质量可控性要达到国际标准。康缘药业的国际化道路是：计划先进行美国FDA认证，再逐步争取通过欧盟、日本等国的互认。“我们认为，这也是中药产品进入欧盟的一个比较好的途径。”王振中说。
采访中，业内人士普遍认为，中药现代化不仅仅是产品的现代化，因此，中药进入欧盟市场不能单打独斗，要通过开展文化交流和对外教育，让中医药文化以及相关理念在欧盟各国扎根，并开花结果，只有这样，才能从其内部攻破“技术壁垒”，让欧盟市场真正对中药敞开大门。不过，这将是一个长期的、持久的过程。
王振中认为，现阶段我们不能期望西方国家能全面接受中医药理论，比较现实的办法是用国际医学界可以接受的判断标准让中药做到疗效指标明确、质量标准客观可行，并通过规范的试验数据证明中药的安全性和有效性，让习惯了用数字说话的国际医学界认可中药，从而促使中药进入西方主流医药市场。
相关链接 欧盟草药概念与我国草药概念的差异解析
在欧盟《传统植物药注册程序指令》生效以前，欧盟各成员国对草药的定义各不相同，欧盟《传统植物药注册程序指令》首次对草药相关概念做出了明确统一的定义。
草药药品：以一种或多种草药物质、一种或多种草药制剂以及一种或多种草药物质与一种或多种草药制剂的复方作为专有的活性组分的任何一种药用产品。
草药物质：所有未经加工的植物全株、片段或切制的植物、植物部位、藻类、真菌和苔藓类，都可称为草药物质。未经加工的分泌物也可称为草药物质。
草药制剂：由草药物质经过制备而获得，制备方法包括萃取、蒸馏、压榨、分馏、纯化、浓缩和发酵。草药制剂包括粉碎或粉末状的草药物质、酊剂、提取物、挥发油、榨汁和经加工的分泌物等。
我国草药相关概念主要涉及“中药”、“草药”、“中草药”、“中药材”、“中成药”、“天然药物”等。“中药”是我国传统药物的总称，是在中医药理论指导下认识和使用的药物，包括植物药、动物药和矿物药。“草药”一般是指那些主流本草尚无记载，仅在某地区使用的来源于植物的药物，与中药并无本质区别。“中草药”一般是指中药和草药的合称。“中药材”是指可作中药使用，但未经加工炮制的植物、动物和矿物的天然产物。“中成药”是以中药材为原料，在中医药理论指导下，在中药方剂的基础上，按处方标准制成一定剂型的现代中药。“天然药物”是相对于化学合成药而言，泛指一切具有药用价值或者药用有效成分的植物、动物和矿物。
由此可见，欧盟的“草药”概念与我国的“草药”、“中草药”概念有明显的区别：其一，来源不同，前者仅限于以植物为来源的药物，后者则包括植物、动物和矿物三大类；其二，欧盟的“草药”与中医药理论无关；其三，我国的“草药”、“中草药”本身就是传统应用的药物，未根据传统使用年限等条件对传统草药药品作专门的界定。
可以看出，欧盟的“草药物质”与我国“中药材”的概念较为相似。除“粉碎或粉末状的草药物质”以外，欧盟“草药制剂”与我国“中药提取物”的概念也较为相似，欧盟“草药药品”与我国的“中成药”或“中药制剂”的概念较为相似。
（王春梅辑）
