李振吉 董志林 黄建银 常文佐
尽管欧盟颁发了《指令》（2004/24/EC），并非要求所有中医药产品今后按药品进行管理。许多中药产品还可以按食品、食品补充剂或者化妆品在欧盟合法销售，如中药饮片及单味颗粒剂在不注明主治功能的情况下，依然可以在欧盟一些国家销售。
《指令》规定了7年的过渡期，以便各国贯彻实施《指令》有关规定，但并不是说，7年过后，所有符合条件的传统医药产品注册的大门从此关闭，这不是《指令》的初衷。
一旦中医草药行业得以立法管理，中医师就拥有了“授权的保健职业者”的地位，因而可以委托加工中药产品。这是中医师可以继续使用未注册中成药的唯一可行途径，但前提是中医必须通过立法注册得到认可。
凡未经加工的草药原材料（如中药饮片），或虽经加工提取（如草药酊剂，提取物），但是批量进货经过配置后才给病人使用的不受欧盟指令管制。
最近一段时间，不少关心中医药在欧盟发展的媒体和有关人士都在谈论一个共同的话题：2011年4月30日后中医药在欧盟的前途与命运。
这是因为，2011年4月30日是《欧盟传统草药产品指令》（以下简称《指令》）规定的传统中药制品七年过渡期的最后一天；此后，未经注册的中药将不能在欧盟上市销售。对此，社会各界主要有如下几个观点：
一是到目前为止，我国仍没有一种中药在欧盟成功注册，过渡期满后，中国传统中药将全面退出欧盟市场，欧盟将有医无药，欧盟十万中医药从业者将面临失业。
二是有人认为过渡期满后，中药简易注册程序（登记上市）的大门将关闭，这意味着一款中药的注册成本将从1000万元人民币左右激增至10亿元。届时，中药进入欧盟几乎成为“不可能完成的任务”，中药从欧盟退市几成定局。
三是根据《指令》的规定，产品必须具有30年以上的使用年限，包括至少15年在欧盟国家使用的年限。按此推算，中药产品最晚必须在1996年开始在欧盟销售，1981年开始在其它国家上市销售才能符合条件。因此，有人认为即使同仁堂这样的百年老店，也难以提供在欧盟各国市场具有15年使用历史的证明。企业希望在这方面国家能伸出援手,我国应利用世贸组织机制与欧盟进行交涉并就法规制定中非歧视原则，坚持要求将2004年颁布的《指令》简化注册过渡期延长至2019年。
为此，世界中医药学会联合会于2011年4月16日~17日，借在云南昆明召开第二届第八次理事会和第七次监事会之机，举办了“首届中医药全球化与人类健康高层论坛”，邀请了多位在欧盟从事中医药工作的专家，研讨过渡期满后，中医药在欧盟的命运、挑战以及应对策略。
正确理解和认识《欧盟传统草药产品指令》
《指令》的法律地位和实施方式
欧盟不是一个单一国家，它是一个国家联盟，因此，相关的法律法规相当复杂。目前，欧盟没有专门针对中国生产的药品或其它国家生产药品的法律法规。
欧盟药品监督管理法律法规是随着欧盟的发展而变化发展的。目前，欧盟的药品监督管理法规主要有四种类型：规章、指令、决定和建议。其主要区别是，规章必须无条件地全部直接予以执行；对于指令，相关成员国应进一步细化为成员国的相应法规，以达到指令所要求的目标，但具体方法和措施，相关成员国可根据本国实际情况灵活制定；对于决定，相关成员国或法人或自然人应该全部符合其要求；对于建议，仅表达欧盟对于某一问题的建议，供各方面参考。
《指令》第2条明确规定：“欧盟各成员国应在2005年10月30日前，制订本国的具体实施措施，以符合本指令要求，并将具体实施措施告知欧盟委员会。”尽管指令对实施期限做出了明确规定，但在实际执行过程中，各成员国执行情况不十分理想。截止2007年3月31日，只有21个成员国制订了本国贯彻实施指令的具体措施，还有6个成员国没有做到这一点。
2001年4月4日欧盟发布了2001/20/EC指令，该指令系目前指导欧盟临床试验申请与审批的纲领性文件，要求各成员国应于2004年5月1日前将指令有关要求转化为本国法规并贯彻实施。欧盟EC No.726/2004规章、2001/83/EC指令、2004/27/EC指令是目前指导欧洲新药上市申请与审批的纲领性文件。欧盟法规将新药上市申请与审批划分为四个主要程序：集中注册程序（centralized procedure），相互认可注册程序（mutual-recognition procedure），分散注册程序（deentralized procedure），单一国家注册程序（national procedure）。欧盟EC No.726/2004规章是关于集中注册程序要求，2001/83/EC指令、2004/27/EC指令是有关相互认可注册程序、分散注册程序、单一国家注册程序的要求。
如果某一种新药，既不属于集中注册程序范围，也不计划在欧盟两个以上成员国家上市销售，仅打算在欧盟某一成员国上市销售，则可以选择单一国家注册程序，欧盟对该程序没有制定统一的要求，由各成员国根据本国的法律法规自行决定。
值得一提的是2001/83/EC指令第10条款首次提出了文献齐全产品概念，2004/27/EC指令对该概念给予了进一步明确。2001/83/EC指令考虑到传统医药的特殊性，提出文献齐全产品可简化注册申报资料的管理思路，但在实际操作上，相当多的传统药品，虽然应用历史悠久，但还是不能符合文献齐全产品的要求，不能获得上市注册许可。
为了维持这些产品的上市销售，欧盟各成员国制订了不同的程序和规章，但这些程序和规章内容差别很大，阻碍了传统药品在欧盟内部自由流通，也造成了传统药品生产企业的不公平竞争。为了解决上述问题，欧盟决定制定单独的传统药品注册法规。2004年《欧盟传统草药指令》（2004/24/EC）就是在这样的背景下出台的。
如何认识和理解《指令》对中药的注册规定
《欧盟传统草药产品指令》（2004/24/EC）是在2001/83/EC指令修订而来的。2004/24/EC指令定义了传统草药产品、草药产品、药材和药材原料。
《指令》（2004/24/EC）是欧洲首次对传统草药制订的法规。但《指令》要求对符合下列条件的传统草药才可依据《指令》实施简易注册程序，即登记注册上市。
一是非处方药。二是口服、外用或吸入制剂。注射剂不可以登记上市。三是传统使用年限要求：产品必须具有30年以上的使用年限，包括至少15年在欧盟国家使用的年限。四是产品原料符合要求。《指令》要求只有源于植物药的产品才能登记上市。产品中可以加入维生素或矿物质，但维生素或矿物质在其中只起辅助作用。动物药不能按此《指令》登记上市。
中药按药品在欧盟注册上市，目前主要有两种途径：注册上市和登记上市。注册上市分两种情形，一是从未在欧盟上市的中药或虽然在欧盟已上市销售过，但申请新适应证的中药。对于这种情况，欧盟需要提供全新的临床研究数据和临床试验数据，欧盟相关药监机构要对安全性、有效性及质量可控性进行严格评审；另一个情形是科学文献齐全的中药品种，欧盟同意申请人提供安全性、有效性方面的科学文献，不必重新进行临床前研究和临床试验。登记上市，也称简易注册程序，就是允许符合条件的传统草药按简化申报资料要求进行登记上市。对于登记上市的产品，如果具有欧盟草药专论或欧盟原料名单，则可豁免传统使用证据和专家报告、文献资料或新研究资料的要求。
从理论上讲，中药在欧盟药品市场可以采取多种上市途径：既可以作为新药上市，也可以作为文献齐全产品上市，还可以作为传统草药上市。但实际上，中药按前两种注册上市途径申请上市难度很大，按新药上市则必须重新开展临床前研究及临床试验，花费大量人力、物力和财力；按文献齐全产品上市，则目前很少有中药产品的科学研究文献资料符合欧盟药品注册条件和要求。因此，对于目前中药产品来说，最切实可行的方法是按传统草药登记上市途径申请上市。
尽管欧盟颁发了《指令》（2004/24/EC），并非要求所有中医药产品今后按药品进行管理。许多中药产品还可以按食品、食品补充剂或者化妆品在欧盟合法销售，如中药饮片及单味颗粒剂在不注明主治功能的情况下，依然可以在欧盟一些国家销售。因此，《指令》（2004/24/EC）主要适用于中国不含动物、矿物成份的中成药登记上市。
根据欧盟《指令》（2001/83/EC）对于药品的定义，药品是指任何声称具有治疗或预防人体疾病功效的物质，是任何通过药理、免疫、代谢作用，或通过医学诊断手段，可恢复、纠正或调整人体生理功能的物质。只有符合上述条件之一的产品，欧盟才将其按药品进行管理。
如何理解《指令》七年过渡期及目前在欧盟一些国家实施的情况
由于《欧盟传统草药产品指令》（2004/24/EC）属于指令性法律文件，必须有待各成员国转化成本国法律法规后才能在欧盟完全贯彻执行。对于指令，相关成员国应进一步细化为成员国的相应法规，以达到指令所要求的目标，而且具体方法和措施，相关成员国需要根据本国实际情况灵活制定。因此，《指令》规定了7年的过渡期，以便各国贯彻实施《指令》有关规定，但并不是说，7年过后，所有符合条件的传统医药产品注册的大门从此关闭，这不是《指令》的初衷。
欧盟颁布《指令》的初衷是为了维持传统草药产品的上市销售，但欧盟各成员国制订了不同的程序和规章，而这些程序和规章内容差别很大，阻碍了传统药品在欧盟内部自由流通，也造成了传统药品生产企业的不公平竞争。为了解决上述问题，欧盟决定制定单独的传统药品注册法规，即《欧盟传统草药产品指令》（2004/24/EC）。
该《指令》于2004年4月30日正式生效，2005年10月开始在欧盟成员国开始实施以来，各成员国实施进展不一。已有249个传统药产品在欧盟各国获准传统药品注册，其中英国已有100个产品注册，但至今还没有传统中药制品获准注册。以英国和德国最为迅速，德国是首先注册传统药的国家，英国则是注册传统药最多的国家,其它如芬兰、荷兰、瑞典等国也相继注册。注册的传统药以单味药和欧洲传统药为主，但也有一些复方制剂和非欧洲传统药获得注册，这些非欧洲传统药和复方制剂的成功注册为传统中药制剂注册传统药提供了一些借鉴经验。
英国是欧盟使用传统中药的主要国家之一，对贯彻执行指令十分重视，制订了本国的“传统草药登记方案”（Traditional Herbal Medicines Registration Scheme，简称：THMRS），根据英国公布具体措施和信息，概括要点如下：
一是只管工业化生产的草药产品（含中成药），不管草药饮片和中医师自制的产品。中药饮片和医者自制自用的中药制品,仍归1968年英国药品法第12(1)条款管辖而继续享有执照豁免,因而在今年4月底之后仍然可以合法使用。
二是依照《欧盟传统草药产品指令》规定于2005年10月制定了传统草药产品注册办法（THR）,给予在欧盟使用30年以上，或欧盟使用15年，非欧盟国家使用30年以上的草药产品以“简便优惠”的注册。然而，THR 要求对产品的每一成分进行检测，这对多成分的复方中成药产品很难实现，因而不适用于中成药。迄今没有一个中成药THR 注册成功，今后几年内也不太可能。
三是4月底之后，未注册草药产品在英国的生产、进口和批发将被禁止，而零售可以继续，直到产品的库存售完或有效期截止。零售商只能销售4月30日之前进货的草药产品，而4月30日以后进货未注册草药产品则属违法，一经查出将被惩处。
四是《指令》的5.1条款规定，授权的保健职业者（authorised healthcare professions）可以委托第三方加工特定的非执照或未注册草药产品供自己的病人使用，这类似于医院内部使用的“协定处方”。一旦中医草药行业得以立法管理，中医师就拥有了“授权的保健职业者”的地位，因而可以委托加工中药产品。这是中医师可以继续使用未注册中成药的唯一可行途径，但前提是中医必须通过立法注册得到认可。
五是对“产品”和“成分”有明确的定义。凡成品批发进货后未经再加工配制而直接给病人使用的是产品，将被欧盟指令管制；凡未经加工的草药原材料（如中药饮片），或虽经加工提取（如草药酊剂，提取物），但是批量进货经过配置后才给病人使用的是成分，因而不受欧盟指令管制。以此理解，单味中药浓缩粉供配方使用，因而是成分而不会受管制；而浓缩粉剂型的已经配制好的成方直接给病人使用则是产品，会被管制。
根据《指令》的规定，传统使用年限要求产品必须具有30年以上的使用年限，包括至少15年在欧盟国家使用的年限。按此推算，中药产品必须最晚在1996年开始在欧盟销售，1981年开始在其它国家上市销售才能符合条件现在注册。不足“15年欧盟+30年使用”的产品则必须等到满“15年欧盟+30年使用”后才可以注册。这对于欧盟本国的成立不久的传统医药生产商也是一个挑战。据了解，芬兰本国的传统医药企业，有不少是没有30年的产品销售历史，《指令》的实施，将会造成包括芬兰在内近十万欧盟中医药从业者的失业，这将会给欧盟带来不稳定因素，因此，芬兰相关企业正在积极推动芬兰政府延迟实施《指令》。
《指令》过渡期满后中药在欧盟面临的形势与挑战
《欧盟传统草药产品指令》实施后对于中医药欧洲发展的基本评估是《指令》为传统中药以治疗药品身份进入欧盟药品市场提供了法律依据，如果中药在欧盟注册成功，将使中药进入欧洲主流植物药市场和欧洲药品分销渠道提供了可能。这将大大扩大欧洲中药市场，规范目前分散零乱的欧洲中成药市场，保证中成药质量，提高中药的声誉，是中药在欧洲正常健康发展的一个难得机会。但不利的是也将含有动物、矿物成分的传统医药拒之于欧盟门外。《指令》实施后,在一定时期内欧盟本土的一些传统医药生产企业也难以符合《指令》要求，将会导致欧盟传统医药生产企业员工面临失业；同时，由于没有注册的中成药在一些国家不能销售，也会导致药店经营者倒闭失业；《指令》限制了中成药在欧盟的使用范围，欧盟一些国家会出现“有医缺药”的现象，因缺乏中成药进而会影响中医对一些疾病的疗效，从而也将进一步影响中医药的传播。
需要说明的是欧盟所说的草药，通常是指“成药”，它有经批准的包装，明确指出药品用法、用量、用药时间等。
《指令》过渡期满后中药在欧盟面临的形势
一是与欧盟谈判的价值和《指令》延期实施的可能性。
有人认为应与欧盟谈判，将《指令》规定过渡期延长至2019年。《指令》涵盖的传统医药注册范围，不仅是对中国和其它国家的传统医药，也包括欧盟本土的传统医药，没有构成歧视外国传统医药产品的嫌疑。作为欧盟一个法令出台或修改，需要经过较长一段时间，需要各成员国的协调一致。目前开展谈判，对于中药注册的价值不大。因为谈判成功需要漫长时间，而且还不一定能成功，即使等到谈判成功，一些中药品种“传统使用”注册期限已到，已不需要通过谈判来解决。
二是《指令》过渡期满后中药在欧盟的注册之门并没有关闭。
《欧盟传统草药产品指令》的主要特点就在于统一了欧盟传统草药上市要求，制订了一种新的传统草药上市途径，既体现了尊重历史和传统的管理理念，设立了新的草药产品委员会，协调各成员国草药登记上市过程中出现的问题，并负责制定欧盟草药专论或欧盟原料名单。
“目前委员会已经公布了50多部专论（http://www.ema.europa.eu），接下来几年，在共同评估的基础上，会有更多的专论公布。到现在，这些专论已经描述了中国和印度正使用的草药产品，这是热点，同样也将是对中国科学家和生产商的要求。这些都为传统中药产品在欧盟登记上市提供了机遇。”（欧盟官员讲话）2011年4月30日是传统草药过渡期的最后期限，获得登记的中药产品可以在4月30日后继续销售，但登记注册程序并没有从此关闭，在4月30日可以继续申请登记上市，但在没有获得登记之前，不能在市场上销售。
欧盟各个成员国实施《指令》情况不同。法国卫生部会发布一份可食用的草药名单，列入此名单的草药可以作为食品补充剂使用，反之则非法；比利时等国则有一份可食用名单，一份不可食用名单，介于两者之间不可食用的就需要申请。荷兰政府在执行《指令》时相对宽松，在不注明功能主治的情况下，中成药还可以按食品补充剂销售。荷兰神州天士力医药集团是欧盟成立较早的中药贸易公司，保留着较完善的产品贸易记录，除动物药和含有濒危动植物药成份药外，截止到2010年有180个传统中药产品在欧盟使用的凭证，随着时间推移，将有更多品种可供提供注册。这些资料可以帮助国内医药企业在荷兰及欧洲的注册，提供“传统使用”证据。目前，荷兰神州天士力医药集团的产品覆盖了欧盟主要中药产品消费国。因此，一些媒体认为无法提供15年“传统使用”证据，希望中国政府与欧盟谈判，这是对情况没有全面掌握，是对形势的误判。
在过渡期内，在欧洲很多国家，中成药销售也不被允许。例如瑞士对食品要求极严，只有中药饮片出售。西班牙、意大利和德国等南欧国家也不能销售中成药，这些国家的消费者可以到比利时和荷兰购买或邮购中药，因为这两个国家规定在不注明中药的主治功能的情况下，还可以继续以食品补充剂销售。所以，欧洲从此“有医无药”之说有些夸张。
三是《欧盟传统草药产品指令》实施注册GMP 认证费用。
目前还没有传统中药申请注册成功，主要原因是：中国还没有一家中药制药厂获得欧盟GMP认证；中药制品组成复杂、质量控制难度大； 中医传统适应症是否适合传统药品法要求等。
欧洲GMP检查，一般是申请药物注册或申请药物上市许可时，便启动了GMP 认证程序。GMP认证是对产品生产线进行认证，欧洲药品管理局并不执行GMP认证 的任务，而是授权欧盟成员国安排进行，证书由进行检查的成员国发放，成员国间互相承认。
从理论上讲，欧盟主要国家GMP 认证费用如下：
荷兰：1.9万欧元，交通和住宿费另计。英国：2583英镑/1天/人(1天7个工作时)，如果检察员是两个或多个，按累计时间算。瑞典：2000克朗/1工作时/人(1欧元=9.24克朗），3天（24小时）用于准备工作和撰写报告，交通和住宿费另计。意大利：1.5万~2万 欧元。
在实际操作过程中，会产生很多不可预见的费用，企业实际支出会高于理论数据。根据国内某药业集团反映，德国对该企业的两条生产线进行GMP认证,花费在700万~800万人民币之间。欧盟主要国家实施注册GMP认证费用并不是像某些媒体说的是天价，而是在企业可以承担的范围之内。
《欧盟传统草药产品指令》对中医药在欧盟发展的挑战
在未来2~3年内，中医药在欧盟一些国家发展面临“有医缺药”的严峻挑战。2011年4月30日《欧盟传统草药指令》七年过渡期后，中国仍没有一种中药在欧盟成功注册，中成药在欧洲一些国家（如英国）不能销售，首先影响的是中药销售商。同时，也会影响以使用中成药为主的中医诊所的生存，对于广大使用中成药进行医疗和保健的消费者来说，也造成了不便和损失，他们可能转而去寻求高价的西药来解决医疗保健问题。尽管中药饮片、单味颗粒剂还可以继续按食品补充剂销售，但不能注明功能主治，不能进入药店和药房，不能按药品销售，中医药还是处于低层次发展。没有中成药的辅助治疗，针灸的治疗效果也会受到一定程度的影响，这也不利于提高中医药的疗效和形象。
一些中医药从业者将面临失业。根据《指令》的规定，传统使用年限要求产品必须具有30年以上的使用年限，包括至少15年在欧盟国家使用的年限。按此推算，中药产品必须最晚在1996年开始在欧盟销售，1981年开始在其它国家上市销售才能符合条件。这样的要求，对于欧盟本土的一些传统医药生产企业也难以符合要求，将会导致欧盟传统医药生产企业员工面临失业。同时，由于没有注册的中药在一些国家不能销售，也会导致药店经营者倒闭失业。
《指令》实施后限制和影响了中药在欧盟的进一步传播。目前已知的中药有12807种，其中11146种源于植物，1581种源于动物，80种源于矿物，民间流传的中药复方8万余种。因《指令》仅对草药及草药产品，未提及应用于传统中药的矿物药和/或动物药的混合产品，故对于多数含有矿物药和动物药的中药产品进入欧盟市场毫无可能。另外，能够按《指令》注册为传统草药上市销售的中药，必须是符合“传统使用”条件的口服、外用和吸入制剂等非处方药。因此，《指令》实施后限制了中药在欧盟的使用范围，进而影响中医的疗效，也将进一步影响中医药的传播。
中药贸易额将会大幅下降。原来以食品、食品补充剂和营养保健品身份销售的中药产品在没有注册的条件下，将不能再在欧盟大部分国家销售，这将影响到这些产品的出口，中药贸易量会有较大的下降，也会影响到国内该类产品生产企业和相关联的上下游企业的生产和经营。
